Terjemahan dari buku “Empowerment and Poverty Reduction; A Sourcebook”
Bab 2
Apa itu Pemberdayaan?
Bagian.1
WDR 2000/2001 dan studi Voices of the Poor menetapkan bahwa dalam konteks sosial, budaya, ekonomi, dan politik yang sangat berbeda, elemen umum yang mendasari pengucilan orang miskin adalah ketidakberdayaan dan ketidakberdayaan. Dihadapkan dengan hubungan kekuasaan yang tidak setara, orang miskin tidak dapat mempengaruhi atau menegosiasikan persyaratan yang lebih baik untuk diri mereka sendiri dengan para pedagang, pemodal, pemerintah, dan masyarakat sipil. Hal ini sangat membatasi kemampuan mereka untuk mengakumulasi aset dan keluar dari kemiskinan. Bergantung pada orang lain untuk kelangsungan hidup mereka, perempuan dan laki-laki miskin juga sering merasa tidak mungkin untuk mencegah pelanggaran martabat, rasa hormat, dan identitas budaya.
Bab ini pertama-tama menetapkan definisi pemberdayaan dan kemudian mengidentifikasi empat elemen yang muncul—secara tunggal atau kombinasi—dalam sebagian besar upaya yang berhasil untuk memberdayakan masyarakat miskin. Berdasarkan elemen-elemen ini, diagram ini kemudian menggambarkan kerangka kerja konseptual yang berfokus pada reformasi kelembagaan untuk berinvestasi dalam aset dan kemampuan masyarakat miskin, yang mengarah pada hasil pembangunan yang lebih baik. Akhirnya, bab ini membahas bagaimana pendekatan pemberdayaan bervariasi menurut konteksnya.
Mendefinisikan Pemberdayaan
Istilah pemberdayaan memiliki arti yang berbeda dalam konteks sosial budaya dan politik yang berbeda, dan tidak mudah diterjemahkan ke dalam semua bahasa. Eksplorasi istilah-istilah lokal yang terkait dengan pemberdayaan di seluruh dunia selalu mengarah pada diskusi yang hidup. Istilah-istilah tersebut meliputi kekuatan diri, pengendalian, kekuatan diri, kemandirian, pilihan sendiri, kehidupan yang bermartabat sesuai dengan nilai-nilai seseorang, kemampuan untuk memperjuangkan haknya, kemandirian, pengambilan keputusan sendiri, kebebasan, kebangkitan, dan
Hal. 13
kemampuan—untuk menyebutkan hanya beberapa. Definisi ini tertanam dalam nilai lokal dan sistem kepercayaan.
Pemberdayaan memiliki nilai intrinsik; juga memiliki nilai instrumental. Pemberdayaan relevan pada tingkat individu dan kolektif, dan dapat bersifat ekonomi, sosial, atau politik. Istilah ini dapat digunakan untuk menggambarkan hubungan dalam rumah tangga atau antara orang miskin dan aktor lain di tingkat global. Ada perbedaan gender yang penting dalam penyebab, bentuk, dan konsekuensi dari pemberdayaan atau ketidakberdayaan. Oleh karena itu, jelas ada banyak kemungkinan definisi pemberdayaan, termasuk definisi berbasis hak.1
Dalam arti luas, pemberdayaan adalah perluasan kebebasan memilih dan bertindak.2 Ini berarti meningkatkan otoritas dan kendali seseorang atas sumber daya dan keputusan yang memengaruhi kehidupan seseorang. Ketika orang menjalankan pilihan nyata, mereka mendapatkan kontrol yang meningkat atas hidup mereka. Pilihan orang miskin sangat terbatas, baik karena kurangnya aset maupun karena ketidakberdayaan mereka untuk menegosiasikan persyaratan yang lebih baik untuk diri mereka sendiri dengan berbagai institusi, baik formal maupun informal. Karena ketidakberdayaan tertanam dalam sifat hubungan kelembagaan, dalam konteks pengentasan kemiskinan, definisi kelembagaan pemberdayaan menjadi tepat. Ini juga membantu menggambarkan relevansinya dengan operasi Bank.
Pemberdayaan adalah perluasan aset dan kemampuan masyarakat miskin untuk berpartisipasi, bernegosiasi, mempengaruhi, mengendalikan, dan meminta pertanggungjawaban lembaga yang mempengaruhi kehidupan mereka.
Aset dan Kemampuan Rakyat Miskin
Perempuan dan laki-laki miskin membutuhkan berbagai aset dan kemampuan untuk meningkatkan kesejahteraan dan keamanan mereka, serta kepercayaan diri mereka, sehingga mereka dapat bernegosiasi dengan mereka yang lebih berkuasa. Karena kemiskinan bersifat multidimensi, begitu pula aset dan kemampuan ini.
“Aset” mengacu pada aset material, baik fisik maupun finansial. Aset seperti itu—termasuk tanah, perumahan, ternak, tabungan, dan perhiasan—memungkinkan orang bertahan dari guncangan dan memperluas cakrawala pilihan mereka. Keterbatasan ekstrim aset fisik dan keuangan orang miskin sangat membatasi kapasitas mereka untuk menegosiasikan kesepakatan yang adil untuk diri mereka sendiri dan meningkatkan kerentanan mereka.
Kemampuan, di sisi lain, melekat pada orang dan memungkinkan mereka untuk menggunakan aset mereka dengan cara yang berbeda untuk meningkatkan kesejahteraan mereka. Kemampuan manusia meliputi kesehatan yang baik, pendidikan, dan produksi atau
Hal. 14
keterampilan peningkatan kehidupan lainnya. Kemampuan sosial meliputi kepemilikan sosial, kepemimpinan, hubungan kepercayaan, rasa identitas, nilai-nilai yang memberi arti hidup, dan kapasitas untuk berorganisasi. Kemampuan politik mencakup kemampuan untuk mewakili diri sendiri atau orang lain, mengakses informasi, membentuk asosiasi, dan berpartisipasi dalam kehidupan politik suatu komunitas atau negara.
Aset dan kapabilitas dapat bersifat individual atau kolektif. Mengingat kurangnya suara dan kekuasaan serta hambatan sosial yang mengakar, bahkan di banyak negara demokrasi formal, orang miskin seringkali tidak dapat memanfaatkan peluang untuk berinvestasi dalam aset mereka atau menggunakan hak individu mereka.
Bagi masyarakat miskin, kapasitas untuk mengorganisir dan memobilisasi untuk memecahkan masalah merupakan kemampuan kolektif yang penting yang membantu mereka mengatasi masalah keterbatasan sumber daya dan marginalisasi dalam masyarakat. Modal sosial, norma dan jaringan yang memungkinkan tindakan kolektif, memungkinkan orang miskin untuk meningkatkan akses mereka ke sumber daya dan peluang ekonomi, memperoleh layanan dasar, dan berpartisipasi dalam pemerintahan lokal. Ada perbedaan gender penting dalam modal sosial yang perlu ditangani.3 Orang miskin seringkali memiliki modal sosial “ikatan” yang tinggi—ikatan dekat dan tingkat kepercayaan yang tinggi dengan orang lain seperti mereka. Hubungan dekat ini membantu mereka mengatasi kemiskinan mereka. Terkadang kelompok masyarakat miskin menjalin ikatan dengan kelompok lain yang berbeda dengan mereka, menciptakan hubungan “jembatan” dengan sumber daya baru yang dikelola oleh kelompok lain. Secara tradisional ikatan ini tidak setara, seperti dalam hubungan patron-klien. Ketika organisasi masyarakat miskin terhubung atau menjembatani dengan organisasi negara, masyarakat sipil, atau sektor swasta, mereka dapat mengakses sumber daya tambahan dan berpartisipasi lebih penuh dalam masyarakat.
Hubungan antara Aset dan Kemampuan Individu dan Kolektif
Ada hubungan timbal balik antara aset individu dan kemampuan dan kemampuan untuk bertindak secara kolektif. Hubungan dua arah ini berlaku untuk semua kelompok dalam masyarakat, meskipun fokus di sini adalah pada orang miskin. Orang miskin yang sehat, terdidik, dan aman dapat berkontribusi lebih efektif untuk aksi kolektif; pada saat yang sama, aksi kolektif dapat meningkatkan akses masyarakat miskin ke sekolah atau klinik kesehatan yang berkualitas. Dengan demikian, kebebasan memilih dan bertindak orang miskin dapat diperluas dengan berbagai cara. Investasi di bidang kesehatan, pendidikan, dan keterampilan hidup memiliki nilai intrinsik dan juga dapat meningkatkan keuntungan ekonomi bagi individu. Akses ke pekerjaan berupah dapat meningkatkan keamanan. Namun, ini tidak otomatis, mengingat hambatan sosial, kekuasaan, dan komunikasi yang dihadapi oleh orang miskin.
Organisasi, kelompok, dan jaringan orang miskin, bekerja dengan orang lain, dapat memobilisasi sumber daya untuk meningkatkan kesehatan individu, pendidikan,
Hal. 15
dan keamanan aset. Bekerja melalui organisasi berbasis masyarakat yang representatif, orang miskin dapat mengekspresikan preferensi mereka, menyuarakan, dan meminta pertanggungjawaban pemerintah dan penyedia layanan negara untuk menyediakan layanan berkualitas di bidang pendidikan, kesehatan, air, sanitasi, pertanian, atau bidang lainnya. Aksi kolektif melalui organisasi berbasis keanggotaan masyarakat miskin juga dapat meningkatkan akses ke pengembangan bisnis dan layanan keuangan, dan ke pasar baru di mana orang dapat membeli barang-barang yang dibutuhkan dan menjual produk mereka.
Kemampuan kolektif yang memungkinkan orang miskin untuk memobilisasi dan berorganisasi untuk memecahkan masalah belum secara sistematis dimasukkan dalam strategi untuk mengurangi kemiskinan.
Reformasi dan Pemberdayaan Kelembagaan
Dalam konteks kelembagaan, pemberdayaan adalah tentang mengubah hubungan kelembagaan yang tidak setara. Kelembagaan adalah aturan, norma, dan perilaku berpola yang mungkin atau tidak mungkin mengambil bentuk organisasi. Kelembagaan yang mempengaruhi kehidupan masyarakat miskin bersifat formal dan informal. Institusi formal mencakup hukum dan aturan yang melekat pada organisasi negara bagian, sektor swasta, dan masyarakat sipil di tingkat lokal, nasional, dan global, serta organisasi internasional. Institusi informal mencakup, misalnya, norma status inferior atau superior, harapan suap, jaringan kerabat, teman, dan tetangga, pembatasan informal yang ditempatkan pada harta warisan perempuan, atau kumpulan praktik seputar perlakuan terhadap janda.
Kebijakan negara dan budaya lembaga negara membentuk tindakan semua aktor lain: laki-laki dan perempuan miskin, kelompok terpinggirkan lainnya, sektor swasta, masyarakat sipil termasuk serikat pekerja dan organisasi berbasis agama, dan lembaga internasional. Ketika negara ditangkap oleh orang kaya dan berkuasa dan terperosok dalam budaya korupsi, klienisme, pengucilan, dan diskriminasi, bahkan kebijakan dan program yang bermaksud baik pun gagal mendorong investasi atau mengurangi kemiskinan. Oleh karena itu penting untuk mengatasi budaya, nilai, dan etika institusi, karena ini dapat mengalahkan aturan formal. Temuan dari Voices of the Poor juga menetapkan bahwa orang miskin mendambakan lembaga yang mendengarkan dan memperlakukan mereka dengan hormat dan bermartabat, bahkan ketika lembaga-lembaga ini tidak dapat menyelesaikan masalah apa pun.
Orang miskin umumnya dikecualikan dari partisipasi dalam lembaga negara yang membuat keputusan dan mengelola sumber daya yang mempengaruhi kehidupan mereka. Inilah yang membuat orang miskin menyimpulkan, “Tidak ada yang mendengar orang miskin. Yang kayalah yang didengar” atau “Ketika si kaya dan si miskin bersaing untuk mendapatkan layanan, si kaya akan selalu mendapat prioritas.”4 Untuk mewujudkan reformasi sistemik akan membutuhkan perubahan kelembagaan yang tidak setara ini.
Hal. 16
hubungan yang mencerminkan budaya ketidaksetaraan. Mengubah hubungan kelembagaan yang tidak setara sebagian bergantung pada langkah-langkah top-down untuk meningkatkan tata kelola—perubahan dalam undang-undang, prosedur, peraturan, nilai, etika, dan insentif yang memandu perilaku pejabat publik dan sektor swasta. Hal ini juga sangat bergantung pada keberadaan warga negara dan orang miskin yang terinformasi dengan baik dan terorganisir dengan baik. Hal ini membutuhkan aturan dan undang-undang serta investasi sumber daya publik dan swasta untuk memperkuat sisi permintaan pemerintahan. Perubahan ini dapat menciptakan kondisi yang memungkinkan perempuan dan laki-laki miskin untuk menjalankan hak pilihan mereka.
Kelompok masyarakat madani menengah memiliki peran penting dalam mendukung kemampuan orang miskin, menerjemahkan dan menafsirkan informasi kepada mereka, dan membantu menghubungkan mereka dengan negara dan sektor swasta. Namun, kelompok tersebut harus tetap waspada untuk memastikan bahwa mereka benar-benar mewakili kepentingan orang miskin dan bertanggung jawab kepada mereka.
Konteks sosial dan budaya sangat penting untuk pendekatan pemberdayaan. Oleh karena itu baik reformasi negara maupun upaya membangun aset dan kapabilitas organisasi masyarakat miskin harus mengambil bentuk yang mencerminkan norma, nilai, dan perilaku lokal. Pendekatan pemberdayaan terkadang kontroversial; misalnya, tuntutan perempuan lokal untuk otonomi dan akses yang sama ke sumber daya mungkin bertentangan dengan norma-norma budaya pengucilan perempuan. Proses reformasi harus selalu berusaha membangun kekuatan budaya untuk mengatasi hambatan eksklusif dan membawa perubahan yang berpihak pada kaum miskin.
Tidak Ada Model Tunggal untuk Pemberdayaan
Pendekatan pemberdayaan untuk pembangunan menempatkan orang miskin sebagai pusat pembangunan dan memandang mereka sebagai sumber daya yang paling penting daripada sebagai masalah. Ia mengakui dan menghargai identitas mereka. Ini menyiratkan perubahan dalam keyakinan, pola pikir, dan perilaku yang dibawa oleh orang luar untuk pengurangan kemiskinan. Pendekatan pemberdayaan dengan demikian dibangun di atas kekuatan orang miskin: pengetahuan, keterampilan, nilai, inisiatif, dan motivasi mereka untuk memecahkan masalah, mengelola sumber daya, dan keluar dari kemiskinan. Ia memperlakukan orang miskin sebagai orang yang layak mendapat kehormatan, rasa hormat, dan martabat.
Karena sebagian besar masyarakat tidak homogen secara sosial tetapi ditandai oleh perbedaan kelas, etnis, kasta, agama, dan gender, strategi kelembagaan untuk memberdayakan orang miskin tentu akan bervariasi. Strategi untuk memungkinkan perempuan miskin mewarisi properti akan berbeda dari strategi untuk membuat sekolah lokal bertanggung jawab kepada orang tua atau agar masalah etnis minoritas tercermin dalam anggaran nasional. Masing-masing pada gilirannya akan bervariasi tergantung pada konteks politik, kelembagaan, budaya, dan sosial.
Hal. 17
Strategi juga berkembang dan berubah dari waktu ke waktu dalam konteks tertentu. Seiring berjalannya waktu, secara umum ada pergeseran dari ketergantungan pada mekanisme informal menuju mekanisme formal, dan dari bentuk partisipasi langsung dan lebih intensif waktu menuju bentuk partisipasi tidak langsung. Yang terakhir termasuk mekanisme pasar dan membayar biaya untuk layanan daripada pengelolaan bersama.
Tantangannya, kemudian, adalah untuk mengidentifikasi elemen kunci dari pemberdayaan yang berulang secara konsisten di seluruh konteks sosial, kelembagaan, dan politik. Desain kelembagaan kemudian harus fokus pada penggabungan elemen-elemen atau prinsip-prinsip pemberdayaan ini.
Empat Elemen Pemberdayaan
Ada ribuan contoh pendekatan pemberdayaan yang telah diprakarsai oleh masyarakat miskin itu sendiri dan oleh pemerintah, masyarakat sipil, dan sektor swasta. Upaya yang berhasil untuk memberdayakan masyarakat miskin, meningkatkan kebebasan memilih dan bertindak dalam konteks yang berbeda, seringkali memiliki empat elemen:
• Akses ke informasi
• Inklusi dan partisipasi
• Akuntabilitas
• Kapasitas organisasi lokal.
Sementara keempat elemen ini dibahas secara terpisah di bawah, mereka saling terkait erat dan bertindak secara sinergis.5 Jadi meskipun akses ke informasi yang tepat waktu tentang program, atau tentang kinerja pemerintah atau korupsi, merupakan prasyarat yang diperlukan untuk tindakan, orang miskin atau warga negara secara lebih luas mungkin tidak mengambil tindakan karena tidak ada mekanisme kelembagaan yang menuntut kinerja yang akuntabel atau karena biaya tindakan individu mungkin terlalu tinggi. Demikian pula, pengalaman menunjukkan bahwa orang miskin tidak berpartisipasi dalam kegiatan ketika mereka tahu partisipasi mereka tidak akan membuat perbedaan pada produk yang ditawarkan atau keputusan yang dibuat karena tidak ada mekanisme untuk meminta pertanggungjawaban penyedia. Bahkan jika ada organisasi lokal yang kuat, mereka mungkin masih terputus dari pemerintah daerah dan sektor swasta dan kekurangan akses ke informasi.
Akses ke informasi
Arus informasi dua arah dari pemerintah ke warga dan dari warga ke pemerintah sangat penting untuk kewarganegaraan dan respons yang bertanggung jawab
Hal. 18
dan pemerintah yang akuntabel. Warga negara yang memiliki informasi lebih siap untuk memanfaatkan peluang, mengakses layanan, menggunakan hak mereka, bernegosiasi secara efektif, dan meminta pertanggungjawaban aktor negara dan non-negara. Tanpa informasi yang relevan, tepat waktu, dan disajikan dalam bentuk yang dapat dipahami, tidak mungkin masyarakat miskin dapat mengambil tindakan yang efektif. Penyebaran informasi tidak berhenti pada tulisan, tetapi juga mencakup diskusi kelompok, puisi, storytelling, debat, teater jalanan, dan sinetron—antara lain sesuai budaya—dan menggunakan berbagai media termasuk radio, televisi, dan internet. Undang-undang tentang hak atas informasi dan kebebasan pers, khususnya pers lokal dalam bahasa lokal, menyediakan lingkungan yang memungkinkan munculnya tindakan warga negara yang terinformasi. Akses tepat waktu ke informasi dalam bahasa lokal dari sumber independen di tingkat lokal sangat penting, karena semakin banyak negara yang menyerahkan kewenangan kepada pemerintah lokal.6
Sebagian besar proyek investasi dan proyek reformasi kelembagaan, baik di tingkat masyarakat atau di tingkat nasional atau global, meremehkan kebutuhan akan informasi dan kurang berinvestasi dalam pengungkapan dan penyebaran informasi.7 Bidang kritis mencakup informasi tentang aturan dan hak atas layanan dasar pemerintah, tentang negara dan kinerja sektor swasta, dan tentang jasa keuangan, pasar, dan harga. Teknologi informasi dan komunikasi (TIK) dapat memainkan peran penting dalam menghubungkan orang miskin dengan jenis informasi ini, serta satu sama lain dan dengan masyarakat yang lebih luas. Alat dan Praktik 1 memberikan beberapa contoh tentang hal ini. Alat dan Praktik 7 memberikan contoh rinci tentang strategi pengungkapan informasi yang digunakan dalam konteks yang berbeda.
Untuk memastikan daya tanggap terhadap masyarakat miskin, pemerintah juga perlu melembagakan cara mengumpulkan informasi tentang prioritas dan preferensi masyarakat miskin. Mekanisme umpan balik sistematis dari mereka harus dilembagakan.
Inklusi dan Partisipasi
Inklusi berfokus pada pertanyaan siapa: Siapa yang disertakan? Partisipasi menjawab pertanyaan tentang bagaimana mereka dimasukkan dan peran yang mereka mainkan setelah dimasukkan. Pendekatan pemberdayaan terhadap partisipasi memandang orang miskin sebagai co-producer dengan otoritas dan kontrol atas keputusan dan sumber daya—terutama sumber daya keuangan—dilimpahkan ke tingkat terendah yang sesuai.
Mempertahankan partisipasi orang miskin dalam masyarakat dengan norma eksklusi yang mengakar kuat atau dalam masyarakat multietnis dengan sejarah konflik adalah proses kompleks yang membutuhkan mekanisme kelembagaan baru,
Hal. 19
sumber daya, fasilitasi, kewaspadaan berkelanjutan, dan eksperimen. Kecenderungan di antara sebagian besar lembaga pemerintah adalah kembali ke pengambilan keputusan terpusat dan mengadakan pertemuan publik tanpa akhir tanpa berdampak pada keputusan kebijakan atau sumber daya. “Partisipasi” kemudian menjadi biaya lain yang dibebankan pada orang miskin tanpa imbalan.
Pelibatan orang miskin dan kelompok-kelompok yang secara tradisional terpinggirkan lainnya juga penting dalam penetapan prioritas dan pembentukan anggaran di tingkat lokal dan nasional untuk memastikan bahwa sumber daya publik yang terbatas dibangun berdasarkan pengetahuan dan prioritas lokal, dan membangun komitmen untuk berubah. Pengambilan keputusan partisipatif tidak selalu harmonis dan prioritas dapat diperdebatkan, sehingga mekanisme penyelesaian konflik perlu ada untuk mengelola ketidaksepakatan.
Partisipasi dapat mengambil bentuk yang berbeda. Di tingkat lokal, tergantung pada masalahnya, partisipasi dapat berupa:
• langsung
• representasional, dengan memilih perwakilan dari keanggotaan-kelompok dan asosiasi berbasis
• politik, melalui perwakilan terpilih
• berbasis informasi, dengan data yang dikumpulkan dan dilaporkan secara langsung atau melalui perantara kepada pengambil keputusan lokal dan nasional
• berdasarkan mekanisme pasar yang kompetitif, misalnya, dengan menghilangkan pembatasan dan hambatan lain, meningkatkan pilihan tentang apa yang dapat dikembangkan orang atau kepada siapa mereka dapat menjual, atau dengan pembayaran
untuk layanan yang dipilih dan diterima.
Di antara empat elemen pemberdayaan, partisipasi masyarakat miskin dalam perencanaan adalah yang paling berkembang dalam proyek-proyek Bank dan semakin meningkat juga dalam penyusunan Strategi Bantuan Negara Bank (CAS).8 Di negara-negara berpenghasilan rendah, proses penyusunan Strategi Pengurangan Kemiskinan Makalah (PRSP) telah membuka peluang baru untuk melembagakan partisipasi berbasis luas oleh masyarakat miskin, kelompok warga, dan kelompok sektor swasta dalam penetapan prioritas nasional dan pembuatan kebijakan.
Besambung ke bagian. 2